中間選挙後のトランプ政権：議会を失っても「大統領だけでやる」政治は続くのか

「負けても政策のやりやすさは変わらない」という見立て

安井氏の結論は、選挙で負けても政策の方向性や進めやすさはそれほど変わらない、というものだ。選挙での敗北は痛手であり、トランプ大統領自身が原因で負けたのであれば屈辱的な敗北でもある、と前置きしたうえで、第2次トランプ政権の特徴は「大統領だけでやる」スタイルにあると指摘する。もともと議会をあまり気にしてこなかったのだから、議会の構成が変わっても構わない、という状況だという。

根拠として安井氏は、過去の政権ごとに大統領令と法律の年平均本数を比べたグラフを示した。歴代政権では法律の方が圧倒的に多い。まず議会が法律を作って大統領に権限を与え、大統領がそれに基づいて大統領令で実行するのが通常のパターンだからだ。ところがトランプ政権ではこれが逆転し、法律の数が極端に少なく、大統領令の数が過去の大統領と比べて極端に多い。安井氏はこれを、大統領だけで統治していることの表れと読む。

三権分立の評価は建国以来の低さ

もう1つのグラフは、海外のシンクタンクが行っている世界の民主主義の格付けのうち、米国の「三権分立の強さ」の評価である。1が満点で、議会や裁判所が大統領をどの程度抑えられているかを測っている。足元ではこの評価が大きく下がった。安井氏によれば、議会は法律を作っていないので大統領を抑えられておらず、裁判所も共和党に指名された判事が大統領側に寄ってきている面があるため評価が下がっている。

この評価は1700年代、つまり建国時までさかのぼって算出されているが、現在はそれ以来の低さだという。米国はこの格付けで実際に格下げされた。最上位の「自由民主主義」は法の下の平等が三権分立によって守られている状態を指すが、今の米国はそうではないとされ、「選挙民主主義」、つまり選挙だけはきちんと行う民主主義に変わった、と安井氏は説明した。

こうした状況なので、これまでの政策はある程度続けられると安井氏は見る。具体的には、関税を中心とした通商政策、移民対策の強化、教育省の廃止のような政府機能の弱体化、司法省を使って政敵を攻撃する「政府機能の武器化」、政府が企業の株を持つなど企業と連携した経済への介入、経済安全保障面での深い関与を挙げた。対外的には同盟軽視、ロシアや中国のような権威主義国との対話、中南米への関与など、今行われていることがさらに極端になる可能性もあるという。

民主党多数の議会ができること

民主党が上下両院で多数派になった場合の議会による制約について、安井氏は主に2つの手段を挙げた。人事を除けば、1つは予算を通じた財政面での制約で、民主党がどこまで本気で抵抗するかが焦点になる。もう1つはトランプ大統領周辺に対する調査で、不正や手続きの問題を追及する公聴会を次々に開き、政権の体力を削っていくやり方である。

究極的には弾劾によって大統領を辞めさせることも制度上は可能だ。ただし過半数ではできず、上院で3分の2が必要になる。そのため議会が本当に抵抗できるかどうかは、レームダック化の度合いや共和党議員の造反次第だと安井氏は述べた。

大統領権限の大きい移民・外交へ重心が移る

矢作氏も、議会で法案が通りにくくなる以上、政権は大統領権限で動かせる分野に重心を移すと見る。移民については、中間選挙前の時点で不法移民対策を実施できる複数年分の予算がすでに議会を通っているため、あとは実施するだけだという。外交・安全保障も大統領権限が大きい分野であり、こうした領域が中心になると想定している。

野党議会の下では大統領令が減り、布告や覚書が増える

矢作氏が注目点として挙げたのは、大統領令の中身である。同氏は1946年以降の大統領が出した行政命令を対象に、野党が議会を握ったときに何が起きるかを試算した研究を紹介した。それによると、最も目立つ手段である大統領令は、そうした局面ではむしろ減る。大統領令はメディアで大きく取り上げられ、議会からも監視されるため、難癖をつけられやすくやりにくくなるからだという。

代わりに増えるのが、本来は儀礼的・外交的な性格を持つ大統領布告や覚書である。結果として行政命令全体の件数は増える傾向にある。矢作氏は、テレビ東京を含むメディアにも視聴者にも、大統領令だけでなく布告や覚書に注目してほしいと呼びかけた。

行政命令の限界と「レガシー」の制度化

一方で、行政命令に頼る統治には弱点もある。矢作氏は、IEEPA（国際緊急経済権限法）に基づく相互関税が2月に覆されたことを例に、最高裁などでひっくり返されうる点を指摘した。また次の政権が共和党か民主党かは分からないが、民主党の大統領になれば一気に変えられてしまうのが行政命令だ、という問題もある。

そのうえで矢作氏は、最近トランプ氏や政権周辺でよく使われる言葉として「レガシー（遺産）」を挙げた。任期が残り2年で終わると分かっている以上、何らかの遺産を残したいという意識があるのではないか、という見方である。例えば移民抑制や関税を、トランプ氏の退任後も続く形にしたい狙いがあると同氏は考える。

行政命令はひっくり返されやすいが、いったん定着すると覆しにくくなる面もあると矢作氏は言う。関税について言えば、民主党政権になったとしても、廃止すれば財政赤字が大きく拡大してしまうため、実際には元に戻せない。外交でも、欧州がすでに米国に頼りすぎない独自の安全保障体制を築こうとしている中で、民主党政権が改めて協力を呼びかけても、「第2のトランプが出てきたらまた振り回される」として欧州側が応じない可能性がある。矢作氏は、こうした制度化されていないレガシーをトランプ氏が今後2年間で着々と作り上げていくと見ている。司会の「アメリカファーストを続けられるかということか」という問いに対しては、移民や関税はトランプ氏がずっとアメリカファーストと言ってきた分野であり、これまでの政策を打ち出す段階から、実施していく段階に移るのだろうと答えた。

レームダック期の外交：国際協定も武力行使も増える

中東やロシア・ウクライナなど進行中の軍事衝突の見通しについて、矢作氏は、任期最後の2年間における外交行動と武力行使の選択を分析した研究を紹介した。統計的に有意な結果として、国際協定が増えることが示されているという。これは地政学的に事態が落ち着く方向の前向きな話である。しかし同じ研究では、軍事危機の際に武力行使を選ぶケースも増えるとされ、両方が起きうる。そのため外交の不確実性が高まり、結局トランプ氏に振り回されるという見方になる、と矢作氏は述べ、外交政策が大きく揺れ動くことに注意すべきだとした。

議会が戦争を止めた前例

ただし振り回され続けるとは限らず、議会にも手段があると矢作氏は続けた。特に米国とイランの戦争が終結するかが関心を集める中で、議会の選択肢は複数ある。両院一致決議は大統領の署名が不要で、議会の不満を示す政治的圧力にはなるが、強制力はあまりない。強制力があるのは予算による財政的圧力で、トランプ氏が軍事予算の増額を求めても議会が承認しなければ、戦争の継続が難しくなる。さらに、軍事行動を一定期間しか認めないといった形での禁止も可能だという。

矢作氏は、これが実際に行われた例として2つを挙げた。1つは1973年、ベトナム戦争が厳しい局面にあったニクソン政権下で、ねじれ議会となり民主党主導の議会が予算を通さなかった例。もう1つは1980年代のレバノン内戦の際、共和党のレーガン大統領に対し民主党の議会が、18か月以内の軍事行動は認めるがそれ以上は認めないという内容を通した例である。トランプ氏次第というだけでなく、議会の動きも見る必要がある点が変化だと矢作氏はまとめた。

新議会の始動前に動くリスク

安井氏は、トランプ大統領が従うかどうかは別として、議会が特にイラン問題で行動を抑えようとしてくる可能性はあると認めたうえで、だからこそ逆に、新しい議会が始まって口を出し始める前に急いで再び軍事行動に出る可能性もあると指摘した。

その背景として安井氏は、矢作氏の言うレガシーづくりと結びつけ、トランプ大統領が残したいレガシーには「強い大統領だった」という立場も含まれると見る。戦争に負けて終わった大統領という評価は受け入れがたいだろう、という推測だ。このため、新議会が本格的に動き出す前に行動に出るリスクはある程度見ておくべきだという。ただ時間が経てば議会もさまざまに注文をつけ始めるため、攻めきれず勝ちきれないまま、今のようなだらだらとした状況に戻る。いったん戦いに出てもすぐには終わらない展開を安井氏は想定している。

14:21

2年後までの「暴走リスク」

直近のニュースでも中間選挙後に大規模な軍事作戦に踏み切る可能性が取り沙汰されていることを受け、司会は次の大統領選までの暴走リスクを安井氏に尋ねた。

安井氏は大きな意味でのリスクを、民意を反映しない「王様」のような大統領の加速だと表現した。本来は「忘れられた人々」など有権者の声を聞いて大胆なことを自分の力でやる大統領だったのが、有権者の声と関係なく自分のやりたいことを進める大統領に変わっていく、という懸念である。三権分立の言葉で言えば、法律はいらず、裁判所に言われても従わない状態だ。大統領が裁判所の判断に従わなかったときにどう強制するのかは、米国ではこれまで試されたことがない。三権分立だから守られるものとされてきたが、そこも怪しくなっていると安井氏は言う。

ほかにも、冒頭で触れた選挙への介入の可能性、ファミリービジネスをめぐる公私混同の極大化を挙げた。外交では極端な動きが考えられ、矢作氏が述べたように武力行使に出る可能性もあれば、想像もしないような宥和に急に向かう可能性もあるという。

「あと2年、トランプ大統領で大丈夫か」という究極のリスク

安井氏が最後の究極のリスクとして挙げたのは、トランプ大統領が思い通りに物事を動かしていく状況と年齢の問題が重なり、「トランプ大統領で大丈夫か、あと2年」という空気が生まれることだ。そうなれば大統領を解任できるのかといった議論も出てくる。バイデン政権の時にも似た話はあったとしたうえで、そうした局面が残り2年間におそらく1度か2度はあるのではないか、と安井氏は見ている。

どちらに転ぶかの見極めはかなり難しそうだという司会の言葉に対し、安井氏は、年齢が確実に上がっている以上、不安を感じさせる局面が出てきても不思議はないと応じた。本人が実際にはそうでなかったとしても、周囲の見る目は次第に変わっていくので難しい、というのが安井氏の見方である。議論はこのあと、共和党・民主党それぞれの次期大統領候補を挙げて「ポストトランプ」を予想するパートへと移った。